楊燕青、吳光豪 單位：上海人工智能實(shí)驗(yàn)室
習(xí)近平主席日前在出席二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人第十六次峰會時宣布，中國高度重視數(shù)字經(jīng)濟(jì)國際合作，已經(jīng)決定申請加入《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）。中國正式提出申請加入DEPA，以及此前申請加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP），宣示了中國正以開放的態(tài)度積極參與全球數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定。
新加坡、新西蘭、智利三國于2020年6月簽署的DEPA內(nèi)容廣泛，是世界上第一個多國參與的專門數(shù)字貿(mào)易協(xié)議。就具體內(nèi)容而言，DEPA參考了先進(jìn)的貿(mào)易協(xié)議例如CPTPP的相關(guān)條款，但采取了更為靈活的模塊化結(jié)構(gòu)形式。與其他數(shù)字貿(mào)易相關(guān)協(xié)議相較，DEPA最契合中國的訴求，其倡導(dǎo)的開放、合作、普惠的數(shù)字貿(mào)易發(fā)展取向與中國秉承的理念基本一致。
客觀來看，由于DEPA對數(shù)字貿(mào)易提出較高標(biāo)準(zhǔn)，中國加入需進(jìn)一步完善法規(guī)細(xì)則落地，進(jìn)一步推進(jìn)制度性開放。近日國家網(wǎng)信辦發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例（征求意見稿）》，在《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》“三法”的立法宗旨下，綜合今年以來發(fā)布的一系列法規(guī)，將數(shù)據(jù)跨境流動和數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的一系列規(guī)章落地，有助于中國加快數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域的改革開放，盡早加入DEPA這一在全球數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域領(lǐng)先的、高標(biāo)準(zhǔn)的國際協(xié)議。
DEPA與數(shù)字貿(mào)易協(xié)議
在數(shù)字經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背景下，各國普遍認(rèn)識到數(shù)字貿(mào)易的巨大潛力和重要性，紛紛出臺政策，旨在規(guī)制國與國之間數(shù)字貿(mào)易的國際談判和協(xié)定，這已漸成主流。目前，國際數(shù)字經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易相關(guān)政策主要分為幾個層面。一是在世界貿(mào)易組織（WTO）框架下的電子商務(wù)談判，截至目前已有超過80個WTO成員加入，各成員在完善貿(mào)易相關(guān)制度安排和縮小數(shù)字鴻溝等方面有一定共識，但在跨境數(shù)據(jù)流動、市場開放和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面分歧較大。二是將數(shù)字貿(mào)易協(xié)議內(nèi)容納入自由貿(mào)易協(xié)定中，如CPTPP中有一章專門闡述電子商務(wù)和數(shù)字貿(mào)易，《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）、《美墨加協(xié)定》（USMCA）等均包含數(shù)字貿(mào)易相關(guān)政策。三是部分國家間簽訂專門的數(shù)字貿(mào)易協(xié)定，如美國和日本2019年10月簽署的《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》、澳大利亞和新加坡2020年8月簽署的數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)議（DEA）以及DEPA等。
與WTO電子商務(wù)談判相較，DEPA涉及內(nèi)容廣泛且更具操作可行性。DEPA在數(shù)字貿(mào)易合作方面已取得重要進(jìn)展，但在WTO框架內(nèi)核心分歧問題上并不嘗試突破。需要指出的是，作為一個高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)字貿(mào)易協(xié)議，DEPA在跨境數(shù)據(jù)流動、網(wǎng)絡(luò)空間開放等方面提出了較高要求。
在跨境數(shù)據(jù)自由流動方面，DEPA規(guī)定，數(shù)字貿(mào)易過程中，原則上應(yīng)允許數(shù)據(jù)（包括個人信息）跨境自由流動、禁止要求數(shù)據(jù)本地存儲或處理。在網(wǎng)絡(luò)空間管理方面，DEPA要求締約方之間應(yīng)建立信任，盡量減少數(shù)字貿(mào)易中的限制措施。對于包含密碼的數(shù)字產(chǎn)品，締約國不得要求以另一締約國交出密鑰作為數(shù)字產(chǎn)品準(zhǔn)入的條件，等等。
加快數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則落地
我國在推動數(shù)字貿(mào)易和數(shù)據(jù)跨境流動、提高數(shù)據(jù)跨境流動治理能力方面作出了不懈努力。《網(wǎng)絡(luò)安全法》《個人信息保護(hù)法》和《數(shù)據(jù)安全法》這三部法律構(gòu)建起中國一般數(shù)據(jù)尤其是個人信息和重要數(shù)據(jù)本地化存儲、數(shù)據(jù)出境需遵守安全評估和安全審查相結(jié)合的總體框架。今年7月以來，《網(wǎng)絡(luò)安全審查辦法（修訂草案征求意見稿）》《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法（征求意見稿）》和《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例（征求意見稿）》相繼發(fā)布。
中國對跨境數(shù)據(jù)流動的管理框架是在優(yōu)先保障國家安全和個人隱私基礎(chǔ)上構(gòu)建的，對網(wǎng)絡(luò)空間的管理也以國家安全、網(wǎng)絡(luò)主權(quán)和國家利益為優(yōu)先選項(xiàng)。比照DEPA的相關(guān)內(nèi)容，中國需在保障國家安全、網(wǎng)絡(luò)主權(quán)和個人隱私的前提下，推進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)則落地，加快數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域的制度性開放和先行先試。
第一，推動數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域的制度性開放，核心是可落地執(zhí)行的跨境數(shù)據(jù)流動評估體系。除須本土化儲存的重要數(shù)據(jù)外，在保障安全和保護(hù)個人隱私的前提下，推動數(shù)據(jù)安全、有序、合規(guī)跨境流動，是中國加入DEPA等國際數(shù)字貿(mào)易協(xié)議的前提條件，對于提升我國數(shù)據(jù)要素市場的國際競爭力至關(guān)重要。同時，安全評估制度除了要管理數(shù)據(jù)出口外，還要為促進(jìn)數(shù)據(jù)進(jìn)口營造環(huán)境，鼓勵國外數(shù)據(jù)向我國流動。
對于數(shù)據(jù)出境，《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例（征求意見稿）》做出了完整界定，在出境數(shù)據(jù)中包含重要數(shù)據(jù)、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營者和處理100萬人以上個人信息的數(shù)據(jù)處理者向境外提供個人信息等情形，數(shù)據(jù)出境應(yīng)當(dāng)具備國家網(wǎng)信部門組織的數(shù)據(jù)出境安全評估，通過國家網(wǎng)信部門認(rèn)定的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的個人信息保護(hù)認(rèn)證，以及符合國家網(wǎng)信部門規(guī)定的其他條件。
評估和審查的關(guān)系是怎樣的？一些學(xué)者認(rèn)為，如果在評估中發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境可能引發(fā)國家安全風(fēng)險，評估就可能轉(zhuǎn)化為安全審查。安全審查的一個重要特點(diǎn)是針對國家安全問題，是在特殊情況下發(fā)揮威懾作用，而非時時審、事事審。而安全審查和安全評估相結(jié)合的制度框架，也充分滿足CPTPP在跨境數(shù)據(jù)流動中關(guān)于安全評估的規(guī)則要求。
第二，上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)、海南省等擁有政策空間的地區(qū)應(yīng)積極試點(diǎn)推進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動創(chuàng)新。上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)和海南省作為國家跨境數(shù)據(jù)流動的前沿試點(diǎn)地區(qū)，在跨境數(shù)據(jù)流動政策創(chuàng)新方面有較大空間。近年來，國務(wù)院、相關(guān)部委和兩地政府均出臺了關(guān)于支持跨境數(shù)據(jù)流動創(chuàng)新的諸多政策。綜合各項(xiàng)政策看，臨港新片區(qū)創(chuàng)新政策重點(diǎn)在數(shù)據(jù)跨境流動的安全評估、數(shù)據(jù)安全管理、離岸數(shù)據(jù)中心建設(shè)等方面，旨在于跨境數(shù)據(jù)流動安全和自由傳輸之間取得平衡。海南省政策重點(diǎn)則在數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點(diǎn)、個人信息安全出境評估等方面，與自由貿(mào)易港的地位和發(fā)展需要相契合。
上海和海南可在《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例（征求意見稿）》的框架下先行先試。例如，根據(jù)《上海市數(shù)據(jù)條例（草案）》，上海可按照國家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，在臨港新片區(qū)內(nèi)探索制定低風(fēng)險跨境流動數(shù)據(jù)目錄，促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境安全、自由流動。同時，在臨港新片區(qū)建設(shè)離岸數(shù)據(jù)中心，按照國際協(xié)定和法律規(guī)定引進(jìn)境外數(shù)據(jù)，支持企業(yè)開展相關(guān)數(shù)據(jù)處理活動。
第三，可與DEPA創(chuàng)始國新加坡及東盟開展跨境數(shù)據(jù)流動先行先試。習(xí)近平主席日前宣布，中國與東盟正式建立全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。今年1月，新加坡牽頭更新《東盟數(shù)據(jù)管理框架》（DMF）和制定《東盟跨境數(shù)據(jù)流動示范合同條款》（MCCs），其中MCCs是東盟跨境數(shù)據(jù)流動機(jī)制實(shí)施的第一步，明確了數(shù)據(jù)整個生命周期內(nèi)的治理結(jié)構(gòu)和保護(hù)措施，下一步則是開展跨境數(shù)據(jù)流動認(rèn)證。在中國東盟全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的背景下，上海臨港新片區(qū)等地區(qū)可結(jié)合自身實(shí)際，與新加坡和東盟在跨境數(shù)據(jù)分級分類、流動機(jī)制、流動認(rèn)證、個人數(shù)據(jù)傳輸?shù)确矫媛氏乳_展合作，例如先從低風(fēng)險數(shù)據(jù)入手，推動數(shù)據(jù)非本地存儲和跨境數(shù)據(jù)流動。
第四，推動政府開放公共數(shù)據(jù)、支持中小企業(yè)，推動可信人工智能。DEPA的創(chuàng)始國新加坡、新西蘭、智利非常關(guān)注數(shù)字產(chǎn)品和貿(mào)易對經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用、中小企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、數(shù)字包容性等問題，這與中國提出的構(gòu)建開放、公平、普惠、非歧視的數(shù)字發(fā)展環(huán)境不謀而合。政府的公共數(shù)據(jù)開放，對于支持中小企業(yè)、構(gòu)建普惠數(shù)字環(huán)境至關(guān)重要。同時，確保知識產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)庫公開可訪問，運(yùn)用聯(lián)邦學(xué)習(xí)、隱私計(jì)算等最新技術(shù)方法，支持可信、安全和負(fù)責(zé)任地使用人工智能，有助于營造良好的數(shù)字貿(mào)易和數(shù)字經(jīng)濟(jì)環(huán)境。推進(jìn)這些與DEPA協(xié)議相關(guān)條款高度一致的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策，有助于中國早日加入DEPA。
第五，充分運(yùn)用例外條款。例外條款，是一國在國際貿(mào)易協(xié)定中充分保護(hù)自身的通行辦法。在加入DEPA等數(shù)字貿(mào)易協(xié)定的談判中，中國可充分運(yùn)用一般例外、安全例外、審慎例外和貨幣、匯率政策例外等例外政策，在開放和安全之間取得平衡。此外，由于中國是數(shù)據(jù)大國，未來也可考慮建立相應(yīng)的跨國治理機(jī)制。
