【深入學習宣傳貫徹黨的二十大精神】
作者：徐德莉（廣東省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、廣州大學馬克思主義學院教授）
郡縣治則天下安，縣域強則中國強。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》對縣城建設的指導思想、工作要求及其發(fā)展目標作出明確的戰(zhàn)略部署。黨的二十大報告特別指出，要“以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協(xié)調發(fā)展格局，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設”。2023年1月31日，習近平總書記在主持中共中央政治局第二次集體學習時強調，要“全面推進鄉(xiāng)村振興，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設”。縣城是中國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵支撐。在向第二個百年奮斗目標邁進的新征程中，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，既是我國國民經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整的重要抓手，也是鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的必然選擇，對于社會主義現(xiàn)代化國家建設全局具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史影響。
1.制定以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設戰(zhàn)略規(guī)劃
城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是一項關系國計民生的重大工程?？h城是中國城鎮(zhèn)體系的關鍵元素，不僅呈現(xiàn)出中國經(jīng)濟社會發(fā)展的本色與基調，而且承載著中國成千上萬家庭的生計與希望。截至2022年年底，據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)常住人口92071萬人，比上年末增加646萬人。其中，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的30%。顯然，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化在我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略體系中占據(jù)著極其重要的地位。因此，要科學把握以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設發(fā)展的客觀規(guī)律，強化頂層設計，通過走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路促進鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)共同富裕、造福億萬人民群眾。
貫徹新發(fā)展理念，走集約式城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視新型城鎮(zhèn)化建設工作，特別強調要貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，以人的城鎮(zhèn)化為核心，促進中國特色新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展。以縣城為重要載體推進新型城鎮(zhèn)化建設，必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，尊重縣城發(fā)展規(guī)律，強化規(guī)劃引領作用，形成定位準確、功能互補、上下銜接的規(guī)劃體系。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進程中有序推進縣域城鄉(xiāng)各要素、各功能、各體系之間的多元整合，在推進新型城鎮(zhèn)化過程中鞏固拓展脫貧攻堅成果，有效地實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的良性互動。將以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設置于我國整體城鎮(zhèn)體系之中，置于全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的發(fā)展全局之中，充分彰顯縣城建設的生命力與縣城發(fā)展的前瞻性。
推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設需要“因地制宜”，堅持“一縣一策”。據(jù)《中國統(tǒng)計摘要》數(shù)據(jù)，截至2021年年底，全國共有縣級市394個，縣和自治縣1418個，二者合計1812個。我國縣級城市數(shù)量巨大、發(fā)展階段不同、發(fā)展水平差異較大，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的部署計劃及其實施舉措，要根據(jù)縣城的地理位置、人口數(shù)量及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的現(xiàn)實情況，充分體現(xiàn)因地制宜，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎、功能定位，確定不同縣城的功能定位，形成不同縣域之間以及縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）合理分工與良性互動，避免“一刀切”和盲目重復建設。因此，既要以全局性的眼光，將縣城放在全域發(fā)展布局中，尋找發(fā)展機遇，發(fā)揮比較優(yōu)勢；又要合理把握時序、節(jié)奏、步驟，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，因地制宜補齊縣城短板弱項，細化實化建設任務，增強縣城綜合承載能力。
2.激發(fā)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的要素活力
習近平總書記指出，要“充分發(fā)揮鄉(xiāng)村作為消費市場和要素市場的重要作用，全面推進鄉(xiāng)村振興，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，增強城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)系，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)”。一方面，要重視充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，提高政府宏觀調控和科學管理水平，積極推動在人口、土地、資金等重點領域的體制機制改革，整合縣域內(nèi)不同生產(chǎn)要素，優(yōu)化縣域經(jīng)濟結構，實現(xiàn)縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化；另一方面，要將推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設與擴大內(nèi)需戰(zhàn)略相結合，挖掘縣城和鄉(xiāng)村的內(nèi)在市場潛力，以縣域發(fā)展推動鄉(xiāng)村發(fā)展，形成縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級商業(yè)體系，推動縣域小循環(huán)與國內(nèi)大循環(huán)相互嵌套，助力構建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。
以人為本是新型城鎮(zhèn)化的核心要義。以人為本是當前推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的出發(fā)點和落腳點。新型城鎮(zhèn)化強調城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，以高質量發(fā)展為導向，核心是人的城鎮(zhèn)化，讓全體人民共享新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)代化成果，讓有意愿的農(nóng)村人口逐步融入城市生活，促進農(nóng)村轉移人口城市化。
縣城是吸納縣域城鎮(zhèn)人口的核心載體，在推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設中承擔重要功能。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的2021年農(nóng)民工監(jiān)測調查報告顯示，2021年全國農(nóng)民工總量29251萬人，比2020年增加691萬人，增長2.4%。其中，外出農(nóng)民工17172萬人，比上年增加213萬人，增長1.3%；本地農(nóng)民工12079萬人，比上年增加478萬人，增長4.1%。2021年末在城鎮(zhèn)居住的進城農(nóng)民工13309萬人，比上年增加208萬人，增長1.6%。說明農(nóng)業(yè)轉移人口就地就近城鎮(zhèn)化正在成為新的趨勢，縣城已經(jīng)成為農(nóng)民工外出打工的首選地，正在成為吸納農(nóng)民工就業(yè)的重要載體。因為多數(shù)縣城沒有戶籍制度的限制，就業(yè)技能要求和居住生活成本相對于大城市來說要低得多，因而更適合農(nóng)業(yè)轉移人口定居?！?022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》明確提出要暢通在本地穩(wěn)定就業(yè)生活的農(nóng)業(yè)轉移人口舉家進城落戶渠道?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2021-2035年）》特別指出勞動力要素是以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的要素流動的突出問題，為促進就地就近城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。
2020年5月，國家發(fā)展改革委印發(fā)的《關于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作的通知》指出，各地區(qū)要統(tǒng)籌配置城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作的公共資源，重點投向縣城新型城鎮(zhèn)化建設。《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》提出，“建立健全省以下財政轉移支付與農(nóng)業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制，重點支持吸納農(nóng)業(yè)轉移人口落戶多的縣城”?！?022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》積極倡導，推進縣城產(chǎn)業(yè)配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環(huán)境基礎設施提級擴能，促進縣鄉(xiāng)村功能銜接互補。因此，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，要以人的發(fā)展為重要關切點，注重實現(xiàn)公共資源均等化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，保障農(nóng)業(yè)轉移人口在就業(yè)、醫(yī)療、教育、文化等方面的權益，推進城鎮(zhèn)基本公共服務均等化，將縣城打造成為人口和服務的集聚地，增強進城農(nóng)民的獲得感和幸福感。
土地是推進新型城鎮(zhèn)化的關鍵要素。土地規(guī)模擴大和效率提高是推動經(jīng)濟發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設的關鍵支撐。據(jù)《中國各地區(qū)財政發(fā)展指數(shù)報告2021》顯示，土地財政依然是推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設發(fā)展過程中的主要財力支撐。土地成為城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟社會發(fā)展中的關鍵要素，因此，在推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設中合理開發(fā)利用土地顯得尤其重要。對此，《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》突破了傳統(tǒng)的要素配給機制，在土地要素方面，指出建立健全省以下城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤的機制，依法保障進城落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持其依法自愿有償轉讓上述權益。
以縣城為重要載體推進新型城鎮(zhèn)化建設，要從土地征收、集體建設用地入市和提升人居環(huán)境等多方面入手，提高縣城建設用地利用效率，強化農(nóng)村對城鎮(zhèn)化建設的土地要素支撐，提升縣城的城鎮(zhèn)化水平。首先，合理優(yōu)化土地資源配置。建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，建立城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤機制，科學合理分配土地指標，扭轉縣域之間土地要素錯配的狀況。對于那些因資源稟賦出現(xiàn)人口流出的縣城，多出的建設用地則可以及時復墾為耕地，恢復用于規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，更多的建設用地指標要轉向人口流入地，滿足農(nóng)民進城就業(yè)落戶所需。其次，深化土地征占用制度改革。合理確定公益性用地的范圍，規(guī)范土地征占用程序，提高征地補償標準，讓農(nóng)民公平分享城市發(fā)展帶來的土地增值收益，解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、生活和長遠生計問題。
資本是推進新型城鎮(zhèn)化的重要因素。地方財政是地方治理的基礎，在推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設進程中，縣級財政發(fā)揮著引導和保障作用。目前我國區(qū)縣財力整體有限的情況下，縣級城投實際承擔了大量建設項目的資金任務，而現(xiàn)有的縣級財政狀況很難承載推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設發(fā)展中的資金需求。推進縣城基礎設施建設需以完善投融資機制為重要抓手，由財政單一投入的傳統(tǒng)融資模式向多元化融資模式轉變。要有效防范化解地方政府債務風險，促進縣區(qū)財政平穩(wěn)運行。引導社會資金參與縣城建設，盤活國有存量優(yōu)質資產(chǎn)，規(guī)范推廣政府和社會資本合作模式。
城鎮(zhèn)化是內(nèi)嵌于國家經(jīng)濟體系的動態(tài)演進過程，產(chǎn)業(yè)是新型城鎮(zhèn)化建設的重要根基，是培植縣域市場的經(jīng)濟內(nèi)生動力，是提升縣域經(jīng)濟活力的重要內(nèi)核?！蛾P于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》指出，“重點發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌培育本地產(chǎn)業(yè)和承接外部產(chǎn)業(yè)轉移，促進產(chǎn)業(yè)轉型升級”。生產(chǎn)是城市發(fā)展的不竭動力，以縣城為重要載體推進新型城鎮(zhèn)化，要在統(tǒng)籌謀劃、科學規(guī)劃的基礎上，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，完善產(chǎn)業(yè)配套設施，推進經(jīng)濟結構和勞動力就業(yè)結構升級，增強縣域經(jīng)濟實力，不斷提升縣城產(chǎn)業(yè)支撐能力，提高縣城人口的吸納能力，真正增強縣城的中心功能。因此，要強化以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設在經(jīng)濟傳導路徑中的核心作用。第一，明確縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位。根據(jù)不同地區(qū)縣城發(fā)展的客觀條件，統(tǒng)籌縣域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)培育與外部產(chǎn)業(yè)轉移，發(fā)揮市場力量在培育縣域產(chǎn)業(yè)體系方面的優(yōu)勢，實現(xiàn)人、財、物等生產(chǎn)要素向縣城合理流動，形成合理的多元化的縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。第二，發(fā)展壯大縣城特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。根據(jù)縣城的區(qū)位和定位，結合產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較優(yōu)勢，按照做大做強優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和提高就業(yè)吸納能力的要求，積極培育縣城特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。
3.為以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設提供組織領導和政策保障
推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的關鍵在于堅持黨的領導，抓好黨的建設。新形勢下推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，必須將以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設發(fā)展戰(zhàn)略納入推進黨的建設新的偉大工程總體目標，充分發(fā)揮黨組織總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，在城鎮(zhèn)化工作中充分發(fā)揮各級黨組織的政治功能，不斷增強基層黨組織的戰(zhàn)斗力和號召力，為解決推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設提供組織保障。一是堅持和加強黨的全面領導，發(fā)揮各級黨組織作用，建立中央指導、省負總責、市縣抓落實的工作機制，為推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設提供根本保證。二是要以黨建工作為統(tǒng)領，發(fā)揮黨員干部的先鋒模范作用，充分凝聚黨的群眾基礎、體現(xiàn)黨的執(zhí)政優(yōu)勢、鞏固黨的執(zhí)政地位，始終牢牢把握新型城鎮(zhèn)化建設的前進方向，為推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設提供堅強有力的政治保證。三是必須堅決落實黨管人才和黨管干部的原則，堅持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄鹊臉藴饰{人才。對于選人用人，各級黨組織要嚴格把關，把政治標準放在首位，確保干部在政治上可靠，按照全面從嚴治黨的要求選優(yōu)配強領導班子，要讓具有現(xiàn)代化城市管理經(jīng)驗的人步入合適的領導崗位，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供高素質的干部人才隊伍。
體制機制是暢通要素流動的重要保障。我國7億多農(nóng)民，有近5億農(nóng)民居住在縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村，還有2.5億人居住在縣城或縣級市城區(qū)，而絕大部分農(nóng)民要到縣城看病、上學、買房，越來越多農(nóng)民向縣城集聚，推進縣城建設是提升廣大農(nóng)民生活品質的關鍵。以縣城為重要載體推進新型城鎮(zhèn)化建設，必須將深化改革作為重要抓手，把縣城城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村發(fā)展納入統(tǒng)一框架，以戶籍制度、土地制度、社區(qū)治理制度為重點領域深化城鄉(xiāng)聯(lián)動改革，打破城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度性障礙。以縣城為重要載體推進新型城鎮(zhèn)化建設，核心是通過不斷深化改革，破除“人、地、錢”等要素在城鄉(xiāng)自由流動的體制機制障礙，構建城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。一是構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍、土地、就業(yè)、社會保障等公共服務和社會治理體系，逐步實現(xiàn)縣城市民、農(nóng)民工以及在村農(nóng)民要素共享，推動要素在大城市與縣城、縣城與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村之間自由流動。二是要統(tǒng)籌縣城規(guī)劃、建設、管理的各個領域，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，在人口管理、土地管理、財稅金融、公共服務、行政管理、生態(tài)環(huán)境等重點領域和關鍵環(huán)節(jié)推動體制機制改革，實現(xiàn)縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。三是要建立多元可持續(xù)的縣城建設投融資機制，改革政府主導建設的發(fā)展模式，加快建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設資金保障機制，規(guī)范縣級政府投融資管理，提升政府投融資效益。
《光明日報》（ 2023年03月29日 06版）
