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將于12月底通車的寧句城際軌道，是省內(nèi)首條跨不同行政區(qū)域的軌道交通線。如何確保南京和鎮(zhèn)江兩地軌道交通執(zhí)法主體和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一？12月15日，寧鎮(zhèn)兩市人大常委會共同舉行新聞發(fā)布會，介紹了解決“分段而治”問題的法治辦法——即將于明年1月1日起施行的《關(guān)于加強跨市域軌道交通運營和執(zhí)法管理若干問題的決定》。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要跨區(qū)域協(xié)同立法

交通運輸是全國各地區(qū)域一體化發(fā)展普遍選擇的破題領(lǐng)域。今年是南京都市圈發(fā)展規(guī)劃落地的起步之年，“十四五”期間都市圈各城市將重點發(fā)力互聯(lián)互通，即將通車的寧句城際軌道是讓規(guī)劃從圖紙成為現(xiàn)實的先行一筆。

跨界新動作帶來治理新課題。軌道交通建設(shè)運營跨市界，意味著不同行政區(qū)域存在管理主體、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等方面的差異。南京市人大法制委主任委員姚正陸表示，這就迫切需要在硬件基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌制度設(shè)計，構(gòu)建綜合協(xié)同一體化聯(lián)動體系，為實現(xiàn)跨區(qū)域、同城化管理功能提供法治保障。

今年5月，第三次南京都市圈城市人大常委會主任聯(lián)席會議年度行動計劃正式確立“實質(zhì)性推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法探索”的任務(wù)后，南京市人大常委會迅速啟動正式立法程序，抓住問題核心，明確立法體裁，提出以“小快靈”方式分別出臺法規(guī)性決定的動議，鎮(zhèn)江市人大積極響應(yīng)。立法過程中，兩市共同研究圍繞建立一體化協(xié)同機(jī)制，推動“分段而治”轉(zhuǎn)為“有機(jī)整合”的目標(biāo)相向而行，并專題調(diào)研廣（州）佛（山）線跨市運營管理的做法、了解上海—昆山地鐵執(zhí)法銜接情況。

本決定先后作了十幾次修改完善。據(jù)姚正陸介紹，決定由兩市分別依法授權(quán)，強化制度對接，實現(xiàn)列車車廂內(nèi)的執(zhí)法主體、行為規(guī)范和管理標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一；在南京市，則注重與既有的《南京市軌道交通條例》關(guān)于乘客行為的規(guī)范保持一致，維護(hù)全市法規(guī)體系穩(wěn)定和內(nèi)在和諧，降低守法、執(zhí)法成本。

授權(quán)運營單位行使車廂內(nèi)相應(yīng)管理權(quán)限

開展協(xié)同立法，出發(fā)點是解決跨市域軌道交通線路在不同城市內(nèi)的執(zhí)法問題，因此跨區(qū)域如何執(zhí)法這一核心條款備受關(guān)注。

決定規(guī)定，由寧鎮(zhèn)兩市人民政府共同確定軌道交通經(jīng)營單位，根據(jù)本決定授權(quán)，行使軌道交通列車車廂內(nèi)運營安全、設(shè)施容貌、環(huán)境衛(wèi)生、乘車秩序等的相應(yīng)管理權(quán)限，并在授權(quán)范圍內(nèi)實施罰款等行政處罰。這一規(guī)定如何貫徹落實？句容市副市長徐飛表示，南京、句容兩地政府共同研究決定，指定同一家軌道交通經(jīng)營單位作為執(zhí)法主體，負(fù)責(zé)行使寧句城際軌道交通全線范圍列車車廂內(nèi)的執(zhí)法權(quán)。

“決定的頒布實施，為寧句線開通運營及時提供了法治保障，解決了跨市域列車運營同城化管理問題，實現(xiàn)了列車車廂內(nèi)的執(zhí)法主體、執(zhí)法事項和執(zhí)法尺度的統(tǒng)一?！弊鳛槎际腥诵某鞘泻徒ㄔO(shè)運營牽頭方，南京市地鐵集團(tuán)副總經(jīng)理蔡玉萍表示，他們將做好相關(guān)執(zhí)法培訓(xùn)工作，傳授專業(yè)技能，加強執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和管理，促進(jìn)全線執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)一體化；將構(gòu)建跨市域綜合執(zhí)法管理信息平臺，實現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)度、執(zhí)法協(xié)同、應(yīng)急聯(lián)動以及信息共享；將在兩市人大和司法部門的大力支持和指導(dǎo)下，建立跨市域執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)化保障體系。

參與了決定出臺前的專家論證及研討的東南大學(xué)法學(xué)院副教授顧大松認(rèn)為，經(jīng)兩市人民政府共同確定的軌道交通經(jīng)營單位的公共事務(wù)管理主體身份得到確定，不僅可依法規(guī)授權(quán)實施行政處罰，同時其行政法上的公共組織身份也得到確認(rèn)，可根據(jù)軌道交通運營實際需要行使相關(guān)公共管理權(quán)限，從而更利于軌道交通公共秩序與安全的維護(hù)，更好地為乘客提供服務(wù)。

對列車車廂以外，車站、隧道、軌道等區(qū)域的活動如何規(guī)范？徐飛介紹，句容市政府已制定相應(yīng)管理辦法，明確了寧句城際軌道交通句容地鐵保護(hù)的范圍、職責(zé)和相應(yīng)管理要求等，建立了地鐵派出所和交通綜合執(zhí)法大隊軌道保護(hù)中隊，具體負(fù)責(zé)保護(hù)區(qū)內(nèi)規(guī)劃、在建、運營線路的巡查執(zhí)法，以及地鐵車站、車廂內(nèi)文明執(zhí)法及票務(wù)稽查管理等工作。

為跨市域城市軌道交通立法提供參考

當(dāng)天，句容市民陳倩女士體驗了即將通車的寧句軌道交通。她表示：“以前從句容到南京市區(qū)，除了坐大巴車、公交車就是開私家車，但是坐車換乘很繁瑣，開車停車費也很貴，交通出行很不方便?，F(xiàn)在，地鐵開到了家門口，去南京真的是超級方便。這不僅讓我們在出行方式上會有更多的選擇，而且出行的便捷讓我們的生活品質(zhì)有了相當(dāng)大的提升?！?/p>

與市民共同體驗飛馳的地鐵后，句容市交通運輸局局長彭長江說：“句容終于邁入了地鐵時代，它的開通豐富了全市人民的生活內(nèi)涵，助推了樞紐經(jīng)濟(jì)的提檔升級，加速了兩地之間的融合發(fā)展?！彼硎?，川流不息的地鐵必將加速載著句容這輛“經(jīng)濟(jì)快車”迎來都市圈、一體化發(fā)展進(jìn)程中的新機(jī)遇。鎮(zhèn)江市人大常委會法工委主任張蕾也認(rèn)為，實施在即的決定將有力助推鎮(zhèn)江特別是句容的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，也為推進(jìn)寧鎮(zhèn)揚一體化、鎮(zhèn)江加速融入南京都市圈提供了有力法治保障?！皼Q定抓住跨市域軌道列車車廂內(nèi)的管理和執(zhí)法這一‘小切口’進(jìn)行制度設(shè)計，及時解決毗鄰區(qū)域發(fā)展中的堵點難點問題，既是‘小快靈’立法的生動實踐，也為后續(xù)開展‘小快靈’立法提供了良好的示范引領(lǐng)。”

記者了解到，根據(jù)規(guī)劃，寧馬、寧揚、寧滁線將于12月底開工建設(shè)。寧句線跨市域協(xié)同執(zhí)法的實踐，也會成為解決新的城際軌道交通執(zhí)法問題的參考方案。“決定打造了開放性的法規(guī)范本，既指導(dǎo)即將建成運營的寧句線的執(zhí)法實踐，也為南京都市圈今后更大范圍的交通互聯(lián)預(yù)留制度接口?！币φ懕硎?，要以軌道交通協(xié)同立法為契機(jī)，關(guān)注和研究南京都市圈未來的立法動向，探索全方位、多層次的立法協(xié)作新路徑，開展跨市域生態(tài)環(huán)境保護(hù)共同治理、民生福祉、流域生態(tài)保護(hù)等方面的立法調(diào)研，與兄弟城市協(xié)商確定立法項目，為南京都市圈更高質(zhì)量一體化發(fā)展構(gòu)筑良好的法治環(huán)境，提供有力的法治保障。

交匯點記者 陳月飛

通訊員 寧鎮(zhèn)宣

攝影 丁亮